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Le gouvernement royal et ses agents

Genèse de la "monarchie administrative"
samedi 29 janvier 2011 par Franck Bouscau Enregistrer au format PDF

En France, loin d’agir arbitrairement, le roi gouverne "à grand conseil". Pour se faire aider dans sa tâche il utilise des institutions anciennes (comme les officiers, par exemple le chancelier) ou nouvelles (comme les commissaires, par exemple le contrôleur général ou les intendants des provinces). Ainsi, une administration spécialisée et efficace se constitue peu à peu sans jamais toutefois devenir pléthorique : à la veille de la Révolution, on est étonné de ne compter que 60 000 agents titulaires de charges. Nous livrons ici ce cours tel qu’il est enseigné à la faculté de droit de l’Université de Rennes I et tel qu’il est paru dans le journal La Gazette Royale.

LE GOUVERNEMENT ROYAL

À La renaissance du pouvoir royal au Moyen-Âge et l’extension du domaine ont été accompagnées par la transformation de la cour du Roi, la curia regis, où les juristes ont joué un rôle croissant, et celle des grands officiers de la couronne, qui se sont vu confier des tâches gouvernementales.

Dès le XIIIe siècle, la curia regis va être, par scissiparité, à l’origine de plusieurs organes administratifs ou judiciaires de la monarchie, dont le Conseil du Roi, pièce essentielle du système politique de l’Ancien Régime. Par ailleurs, en matière politique, les grands officiers [1], peu spécialisés, vont, à l’exception notable du chancelier, céder la place à des collaborateurs mieux adaptés aux besoins d’un État moderne, qui seront désignés sous le nom générique de ministres.

De mieux en mieux organisée, la monarchie d’Ancien Régime sera dite “administrative” [2].

L’héritage médiéval

Au Moyen-Âge, les grands officiers qui servent le Roi, outre leurs fonctions domestiques, se voient confier des tâches gouvernementales ou militaires.

Certains disparaissent. Le sénéchal, chef des armées, prenant trop d’importance, la charge est laissée vacante par Philippe-Auguste depuis 1191. À la tête des armées se trouvent désormais le connétable et les maréchaux (au XVIIe siècle, le connétable connaîtra le même sort que le sénéchal).

En revanche, de nouveaux grands officiers, à compétence militaire, font leur apparition :
- l’amiral (XIVe siècle),
- le grand maître de l’artillerie (1601),
- le grand écuyer de France ...

Surtout un grand officier, à compétence politique, prend une importance particulière, qu’il conservera jusqu’à la fin de la royauté, malgré une éclipse sous Louis XIV, le chancelier.

Par ailleurs, le Roi prend ses décisions et rend la justice au sein d’un organisme assez large : la curia regis. Initialement, il s’agit d’une cour féodale comparable à celle de n’importe quel seigneur et dont les contours ont un certain flou : l’on y rencontre la famille royale, les officiers et clercs domestiques, des vassaux... Elle est itinérante.

À partir du raffermissement du pouvoir royal, les grands vassaux, en particulier ceux qui composent la cour des pairs, vont revenir à la curia qu’ils avaient auparavant négligée. Mais la transformation la plus importante est celle que constitue l’entrée à la curia de légistes.

Cet apport de techniciens du droit va avoir pour effet l’individualisation de plusieurs organes spécialisés qui se sédentariseront :
- les baillis (XIIe siècle), envoyés inspecter le domaine,
- une cour de justice, le Parlement (XIIIe siècle),
- la chambre des comptes (XIIIe-XIVe siècles).

Enfin, le Roi éprouve de plus en plus le besoin de consulter les représentants de la population, ainsi que celui de leur demander des contributions financières. C’est l’origine des États Généraux. Mais cette institution, souvent indocile, ne réussira pas à conquérir une place reconnue au sein de l’appareil d’État et sera écartée par la monarchie absolue qui ne la réunira plus entre 1615 et 1789.

L’apparition des ministres sous l’Ancien Régime

L’autorité du Roi croît fortement depuis le XIIIe siècle, et la spécialisation des tâches, liée à la montée de l’absolutisme monarchique, notamment au XVIe siècle, aboutit à la naissance, à côté d’un Conseil réorganisé, de véritables ministres.

Le mot vient du latin ministrare qui signifie “servir”. Connu depuis le Moyen-Âge dans le sens de serviteur de Dieu (ou du diable), puis utilisé au XVIe siècle dans l’expression ministres protestants, le mot prend, au XVIIe siècle, le sens politique d’homme public chargé d’une partie des tâches du gouvernement.

Même si, comme sous Louis XV, il arrive aux ministres de travailler en comité des ministres, il faut rappeler qu’ils n’ont aucune responsabilité politique collective. En dehors du Conseil, chacun travaille régulièrement, généralement une fois par semaine, en tête-à-tête avec le roi. Cette séance est appelée le travail du Roi, ou la liasse.

À certaines époques, la monarchie a connu un principal ministre ou premier ministre. La fonction prend corps avec le cardinal de Richelieu, qui en fait la théorie, puis avec Mazarin. À la mort de ce dernier, Louis XIV décide de se passer de premier ministre [3].

Par la suite, le principal ministre réapparaîtra sous Louis XV et Louis XVI, sans que la chose soit toujours officialisée [4].

En principe, sous l’Ancien Régime, seuls ont le titre de ministre d’État ceux que le Roi a appelés, ne serait-ce qu’une fois, au Conseil d’En-Haut, formation la plus prestigieuse du Conseil du Roi. Mais, en réalité, occupent des fonctions ministérielles,
- le principal ministre, quand il y en a un,
- le chancelier,
- les secrétaires d’État et
- le chef de l’Administration financière, même si tel ou tel de ces personnages, faute d’être appelé à siéger au Conseil d’En-Haut, n’a pas le titre.

Le chancelier

Le chancelier est le seul grand officier qui ait subsisté jusqu’à la Révolution avec des fonctions politiques effectives [5].

Longtemps un ecclésiastique, c’est un laïque et un juriste depuis le XVIe siècle. Premier personnage de l’État après le Roi, il incarne la continuité de l’État. Ainsi ne prend-il pas le deuil à la mort du Roi.

Le chancelier est inamovible. On ne peut le priver de sa charge qu’avec la tête. Mais il peut démissionner.

En outre, en cas de désaccord avec le Roi, celui-ci peut lui retirer les sceaux de l’État et les confier à un commissaire révocable, le garde des sceaux (« Chancelier sans les sceaux est un apothicaire sans sucre »).

Les fonctions du chancelier sont très vastes :
- il a le monopole de l’apposition du sceau royal. Si le chancelier critique un acte, en vertu de son devoir de conseil, le Roi peut l’obliger à passer outre, mais le chancelier mentionne alors sur l’acte qu’il a été scellé de l’exprès commandement du Roi. Le Roi peut aussi reprendre le sceau et sceller lui-même ou retirer les sceaux au chancelier et les confier à un garde des sceaux.
- il est le surintendant de la justice [6]. Il contrôle la hiérarchie judiciaire (mais son rôle est restreint du fait du système de recrutement, à savoir la vénalité des charges).
- il prépare des textes législatifs sur la justice, la procédure civile et pénale, les créations et suppressions de juridictions [7].
- il dirige la censure royale ou librairie. et surtout
- il est l’âme du Conseil du Roi . Il participe à la plupart des séances (sauf en ce qui concerne le Conseil d’En-Haut) et préside en l’absence du Roi. Il répartit les affaires entre les formations du Conseil.

Les secrétaires d’État

Jusqu’à la fin du XVIe siècle, on trouve dans l’entourage du chancelier des notaires-secrétaires, chargés de mettre en forme les ordres du Roi.

Au XVIe siècle, certains d’entre eux se distinguent et passent au service direct du monarque. À l’occasion d’une négociation avec les représentants du roi d’Espagne, ils prennent, par désir d’avoir un rang égal, l’appellation de secrétaires d’État. Ce sont des commissaires, c’est-à-dire des agents révocables. Il n’y a entre eux aucune solidarité politique.

En outre, chaque secrétaire d’État s’occupe de l’administration d’une partie des provinces du royaume. La synthèse est faite au sein d’une formation du Conseil du Roi, le Conseil des Dépêches.

Dès la fin du XVIe siècle, il y a quatre secrétaires d’État [8], dont les attributions ont varié au gré du monarque. Ce sont, au XVIIIe siècle :
- le secrétaire d’État à la Maison du Roi, véritable ministre de l’Intérieur. Il s’occupe du Roi, de la sécurité publique. En outre, il a en charge Paris et la région parisienne, puis plusieurs provinces de l’intérieur et les pays d’État.
- le secrétaire d’État à la Guerre, qui s’occupe de l’armée et des provinces frontières.
- le secrétaire d’État à la Marine, qui s’occupe de la Marine et des colonies.
- le secrétaire d’État aux Affaires Étrangères, qui s’occupe de la diplomatie et des provinces restantes (notamment de la Provence, jusqu’aux années 1750, en raison des liens entre Marseille et les « échelles du Levant » et des « capitulations » passées avec l’Empire Ottoman).

À ces “départements” principaux, le Roi joint d’autres matières, parfois très importantes : affaires du clergé, des Réformés, des postes, des prisons...

Les secrétaires d’État soumettent au Roi les dossiers les plus importants et expédient eux-mêmes les affaires courantes. Ils ont le contreseing qui leur permet d’authentifier, par la mention « par le Roi » et leur signature, de nombreuses pièces signées par le Roi [9]. Cette institution a été rendue nécessaire par le nombre croissant des documents.

Louis XIV étend le rôle des secrétaires d’État. Comme ils ne sont pas issus de la grande noblesse, mais de la robe, le duc de Saint-Simon parle d’un « règne de vile bourgeoisie ».

À la mort du Roi, il inspire au Régent un projet de réforme d’inspiration aristocratique : la polysynodie. Chaque département ministériel est confié à un conseil. Les secrétaires d’État deviennent de simples porte-plumes desdits conseils, lesquels sont tous présidés par des nobles. Seuls les présidents traitent avec le Régent.

Mais la réforme s’avère décevante et est abandonnée dès 1718. Les anciens secrétariats d’État sont alors rétablis, mais désormais des membres de la noblesse d’épée accèdent à ces fonctions.

Le chef de l’administration financière

La création du ministère des Finances a été laborieuse. Elle est passée par une direction collégiale, avant d’aboutir à la prédominance d’un seul homme.

A - Évolution historique

Initialement, il n’y avait pas de responsable unique des finances. Il y avait même une double administration,
- les finances ordinaires étant confiées à des trésoriers, et
- les finances extraordinaires à des généraux des finances.

Il y eut deux trésoriers des finances à partir de 1295, puis quatre à partir de 1445.

Les généraux des finances, au nombre de quatre, créés sous Charles V, contrôlaient les « élus », agents chargés de la levée des impôts directs.

François Ier commence l’unification de la gestion financière en créant le Trésor de l’Épargne, caisse unique confiée à un trésorier et destinée à centraliser les recettes ordinaires ou extraordinaires et les dépenses, et en essayant d’établir un responsable unique des finances [10].

Puis Henri II, en 1552, fusionne trésoriers et généraux des finances, ce qui aboutit aux trésoriers généraux des finances. Le Roi augmente leur nombre et les envoie en province, où ils sont regroupés en Bureaux des finances (avec pour circonscriptions des généralités).

Henri II reconstitue une administration financière centrale confiée à une direction collégiale : outre le trésorier de l’Épargne, il institue des commissaires, les intendants des finances.

Charles IX met à leur tête un surintendant des finances, qui ordonnance les dépenses de l’État [11] et surveille le trésorier de l’Épargne. Mais en 1661, le surintendant Fouquet étant accusé de malversations et disgracié, Louis XIV supprime la fonction de surintendant.

En 1665, Louis XIV crée un nouveau poste de chef des services financiers : le contrôleur général et le confie à Colbert. Il subsistera jusqu’à la Révolution [12].
La différence essentielle entre le contrôleur général et le surintendant tient au fait que le contrôleur n’est pas un ordonnateur : seul le Roi peut désormais signer des mandats de paiement.

B - Attributions du Contrôleur Général des Finances

Quoique en retrait sur celles du surintendant, les fonctions de Contrôleur général sont très étendues en matière financière et économique :

FINANCES :
-  il participe au Conseil du Roi (notamment pour toute décision politique entraînant l’intervention des finances), et en dirige une formation (Conseil royal des Finances).
- il établit l’état estimatif annuel (ancêtre du budget) à faire approuver par le Roi.
- il prépare les ordonnances sur les impôts et la monnaie.
- il vérifie l’existence de crédits et l’opportunité de toute dépense, et donne (ou refuse) son visa. Ainsi contrôle-t-il l’action des secrétaires d’État. Aucun mandat de paiement ne peut être présenté à la signature du Roi sans visa préalable du Contrôleur. Son intervention est nécessaire pour qu’il y ait paiement, mais non suffisante : il faut la signature royale.

ÉCONOMIE :
- Colbert élargit ses fonctions à l’ensemble de l’économie nationale : agriculture, manufactures, commerce, Compagnie des Indes, affaires maritimes et coloniales... Le Contrôle général est très interventionniste.
- Le Contrôle général des finances est un des rouages essentiels de la monarchie administrative.
- Le Contrôleur est aidé par les intendants des finances, qui dirigent de véritables départements ministériels sans le nom, et, en province, par les intendants des provinces avec qui il correspond.

Par la gestion de l’argent, son autorité empiète constamment sur celles des secrétaires d’État.
Mais l’action des ministres s’inscrit au sein d’un appareil beaucoup plus vaste : le Conseil du Roi.

LE CONSEIL DU ROI

Le conseil est l’une des obligations du vassal envers son seigneur, ou du sujet envers le Roi. La monarchie gouverne « à grand conseil » pour se garder du despotisme.

Un organe spécialisé va incarner cette tâche, le Conseil du Roi, ancêtre du moderne Conseil d’État.

Pour les anciens auteurs, le Conseil du Roi remontait aux origines de la monarchie [13]. Historiquement, l’institution vient de la transformation de la curia regis du Moyen-Âge. Elle a été réorganisée par Louis XIV.

Transformations et traits permanents du Conseil

La partie non démembrée de la curia devient le Conseil du Roi, qui continue de rassembler un élément féodal, les vassaux, et un élément juridique, les légistes (lequel prend de plus en plus d’importance).

L’organisation du Conseil s’est souvent transformée au cours des siècles, mais deux caractéristiques ont traversé le temps :
- une compétence universelle : ombre du Roi, le Conseil a, comme le monarque lui-même, vocation à être saisi de toutes affaires. En particulier, à côté des questions de gouvernement et d’administration, il garde des attributions judiciaires, certains plaideurs voulant être jugés par le Roi en personne [14].
- une unité maintenue : le Conseil du Roi est théoriquement un. D’ailleurs, les décisions sont censées émaner du Roi, non du Conseil. Mais cela n’empêche pas la présence de formations élargies ou restreintes (dont les contours et les appellations varient selon les époques) au sein desquelles le travail est réparti. Il s’opère en particulier une distinction entre formations de gouvernement et formations contentieuses.

La réorganisation par Louis XIV

Dès 1661, Louis XIV va réorganiser son Conseil . Il pourra ainsi en maîtriser la composition et y répartir les tâches afin d’en faire une machine de gouvernement efficace. Alors que l’élément féodal s’estompe, les juristes vont y jouer un rôle essentiel.

Personnel et auxiliaires du Conseil

Les princes, les ducs et pairs, les grands officiers, les conseillers à brevet [15] et même les secrétaires d’État n’ont accès aux formations politiques du Conseil que s’ils y sont expressément invités. En revanche, ils peuvent siéger au Conseil d’État privé, qui tranche des affaires contentieuses et les intéresse peu.

Les conseillers d’État , au sens strict, ont une compétence technique et une expérience des affaires. Ils sont trente (trois d’Église, trois d’épée et vingt-quatre de robe). Ils siègent dans toutes les formations du Conseil, sauf le Conseil d’En-Haut, et sont fréquemment détachés (ambassades, intendances...), préfigurant ainsi la haute fonction publique moderne.

Les maîtres des requêtes sont des officiers qui ont acheté une charge très coûteuse. Ils sont quatre-vingts. Leur rôle consiste à préparer les dossiers et à rapporter les affaires au Conseil. Ils tiennent les grands emplois de la monarchie (conseillers d’État, intendants...) qui leur sont confiés par commission.

Enfin, à côté des membres du Conseil, les avocats au Conseil , en nombre variable (soixante-dix en 1783), ont le monopole de l’introduction des affaires devant les formations contentieuses du Conseil [16].

Les formations du Conseil sous Louis XIV

En principe, l’unité du Conseil est maintenue. Mais, en fait, les affaires sont réparties entre des “séances” de composition variable, que l’on appelle aussi couramment « conseils ».

Ainsi peut-on distinguer
- des conseils de gouvernement d’une part, et
- un Conseil privé, ou conseil des parties , chargé d’affaires de justice et notamment du contentieux administratif.

Comme le pouvoir est un, et non séparé, les décisions, qu’elles soient législatives, gouvernementales, administratives ou judiciaires, prennent toutes la forme d’arrêts du Conseil.

LES CONSEILS DE GOUVERNEMENT

Ces formations sont présidées effectivement par le Roi. En conséquence, leurs décisions sont des arrêts de commandement. Leur dispositif commence par « Le Roi étant en son Conseil », et les expéditions sont faites par les secrétaires d’État.

1) Le Conseil d’En-Haut (à cause du lieu où il se réunit, au premier étage du palais de Versailles, près de la chambre du roi).
Personne n’entre au Conseil d’En-Haut sans convocation du Roi. Il suffit d’y avoir siégé une fois pour porter le titre de ministre d’État. Les membres de ce conseil sont de trois à cinq sous Louis XIV, davantage sous Louis XV et Louis XVI, qui y appellent le Contrôleur général et les secrétaires d’État. En principe, le secrétaire d’État aux affaires étrangères y est toujours prié.
Ce conseil traite de politique étrangère, de guerre, de diplomatie, ainsi que des affaires intérieures les plus importantes. Les délibérations sont secrètes et il n’y a pas de procès-verbal. Seules les décisions sont connues.

2) Le Conseil des Dépêches.
Il règle les questions de politique intérieure (y compris les questions religieuses et coloniales) et fait la synthèse de la gestion des provinces réparties entre les quatre secrétaires d’État. En font partie le Chancelier, le Contrôleur général et les secrétaires d’État, plus quelques conseillers d’État. Ce conseil tranche aussi des litiges administratifs.

3) Le Conseil royal des Finances.
Louis XIV l’établit en 1661 lorsqu’il supprime la fonction de surintendant et qu’il prend lui-même en main la gestion des finances. En général y ont entrée : le Chancelier, le Contrôleur général, deux conseillers d’État, des intendants des finances. C’est une école de gouvernement, et le roi y convoque souvent les fils de France.
Ce conseil intervient dans toutes les matières qui sont de la compétence du Contrôleur général (état annuel, fixation du montant global des impôts directs, règlements en matière fiscale, emprunts, problèmes monétaires, bail de la ferme des impôts indirects, don gratuit du clergé, économie, manufactures, travaux publics...).
Le Conseil royal des Finances juge le contentieux des finances en dernier ressort. En particulier, il est juge de cassation des arrêts des chambres de Comptes.

À ces principales formations de gouvernement s’en ajoutent d’autres, plus spécialisées ou temporaires, comme le Conseil de Conscience, chargé d’examiner les nominations aux bénéfices ecclésiastiques, et le Conseil du Commerce, compétent pour les questions coloniales et tarifaires, qui comprend des députés élus par les chambres de commerce. Au XVIIIe siècle, le Conseil du Commerce sera suppléé par une commission dotée d’attributions semblables, le Bureau du Commerce, plus modeste, mais plus efficace.

LE CONSEIL DES PARTIES

Le « Conseil d’État privé, finances et direction » ou « Conseil des parties » [17] exerce des fonctions comparables à celles de la Cour de Cassation et à celles du Conseil d’État modernes.

C’est le Chancelier qui assure la présidence effective de ce Conseil, composé de conseillers d’État et de maîtres des requêtes. Le Roi n’y vient jamais, ou presque (mais il est censé le présider [18]), et les ministres non plus. C’est pourtant l’un des rouages essentiels de la monarchie administrative.

Les arrêts rendus par cette formation sont des arrêts simples. Leur dispositif commence par « Le Roi en son Conseil ». Les expéditions sont faites par des secrétaires-greffiers.
La procédure de ce conseil ― qui constitue un véritable tribunal ― est réglementée en 1738 par le chancelier d’Aguesseau.

Alors que les conseils de gouvernement fonctionnent mal après Louis XIV, le Conseil des parties continue jusqu’à la Révolution. Néanmoins, sous Louis XV, un grand nombre d’affaires fiscales lui échappent pour être tranchées directement par les services du Contrôle général, en gardant la forme d’arrêts du Conseil.

LES COMMISSIONS DU CONSEIL

Enfin, il faut signaler de nombreuses commissions du Conseil créées par arrêts dudit Conseil au XVIIIe siècle pour s’occuper de questions administratives particulières (commission des droits maritimes, commission des réguliers...). Certaines bénéficient de compétences pour trancher des litiges.

LES AGENTS DU POUVOIR ROYAL

Au cours des siècles, les agents royaux ont connu divers modes de recrutement.

Au Moyen-Âge, le Roi a parfois recouru à des agents de droit privé [19]. Mais, dès cette époque, sont apparus des officiers, c’est-à-dire des agents pourvus de fonctions permanentes.

La stabilisation de leur statut rendant les officiers trop indépendants, le Roi va décider de garder certaines fonctions sous son influence directe, en les confiant à des titulaires choisis et révocables (mais en fait fort stables) les commissaires, et aussi à des ingénieurs et des commis. Ainsi se met en place une véritable monarchie administrative, base de l’État moderne.

Les officiers

Avec la monarchie absolue, les officiers vont obtenir, dans le cadre de la stabilisation de leur statut, que leurs charges deviennent vénales et patrimoniales. Ce système semble apporter des avantages tant aux titulaires qu’à l’État, mais l’indépendance qu’il assure aux officiers va s’avérer excessive.

Il y avait environ 50 000 officiers sous Louis XIV, et 60 000 à la veille de la Révolution.

Le statut des officiers

L’office est un titre donné par des lettres du Prince, qu’on appelle provisions, qui confèrent le pouvoir et imposent le devoir d’exercer quelques fonctions publiques. [20]

L’office est une fonction permanente (il est même dit perpétuel). Dès l’origine, cette permanence, qui consiste dans l’existence d’un statut légal, résultant des ordonnances ou de la coutume, et, subsistant indépendamment de la personne du titulaire de l’office, caractérise l’institution (ex : l’office de chancelier).

Historiquement, l’évolution des offices se fait dans le sens de la transformation de la stabilité du statut en stabilité du titulaire.

La stabilité du titulaire n’a fait que croître.

Ainsi, jusqu’au XVe siècle, les officiers, nommés sans limite de temps, sont-ils révocables au gré du Roi. Par ailleurs, leurs fonctions cessent à chaque changement de règne et ils doivent être confirmés pour les reprendre.

Mais, dès le XVe siècle, la stabilité des officiers progresse. Louis XI leur accorde l’inamovibilité, sauf forfaiture préalablement jugée (lettres patentes du 21 octobre 1467).

À partir du règne de son fils Charles VIII, les officiers en place sont tacitement reconduits à chaque changement de règne.

De nouvelles étapes sont franchies avec l’apparition de la vénalité, puis de la patrimonialité.

Les offices deviennent vénaux (aliénables à titre onéreux) en fait, puis en droit. Les dépenses engagées à ce propos entraînent leur entrée dans le patrimoine des officiers. Bien entendu, les juristes distinguent, d’une part, la « finance » de l’office et, d’autre part, la fonction elle-même, laquelle reste liée à des conditions de compétence.

Fréquemment, les officiers qui veulent quitter leurs fonctions, sans y être obligés, présentent au Roi un successeur pour qu’il obtienne des lettres de provision (« resignatio in favorem », système emprunté à l’Église).

En général, cette désignation se fait contre une somme d’argent. Il s’agit alors d’une vénalité privée et clandestine. Cette pratique soulève d’ailleurs des protestations de la part des États Généraux [21].

En outre, une condition subsiste : il faut qu’il s’écoule quarante jours entre la résignation et le décès de l’officier (afin d’empêcher que la résignation ne soit arrachée à un mourant) ; dans le cas contraire, l’office retourne au Roi qui en dispose.

La vénalité est officialisée au XVIe siècle. Louis XII puis François Ier confèrent des offices vacants et des offices nouveaux à prix d’argent.

En 1522, François Ier perfectionne le système en le confiant à un service officiel, le Bureau des parties casuelles. Mais un travers du système apparaît bientôt : la tentation pour le Roi de créer des offices inutiles afin de se procurer de l’argent (« Quand le Roi crée un office, Dieu crée un sot pour l’acheter »).

Cependant, à côté de ces ventes officielles, les cessions officieuses subsistent. En 1567, la vénalité des offices entre particuliers est, elle aussi, officialisée, moyennant l’acquittement d’une taxe assez lourde (parfois le tiers de la valeur de l’office).

Mais, dès lors que la vénalité est désormais légale, la règle des quarante jours apparaît inadaptée. Des palliatifs sont utilisés au XVIe siècle :
- lettres de grâce qui laissent aux héritiers d’un agent mort en fonction la permission de disposer de l’office,
- lettres de survivance qui autorisent par avance un officier à transmettre son office à telle personne désignée.

Puis, en 1604 un système durable est mis en place : un secrétaire du Roi, Charles Paulet, invente un droit annuel (surnommé la « paulette ») égal à un soixantième de la valeur de l’office. En contrepartie, l’office entre dans le patrimoine de l’officier.
En cas de mort en charge, son héritier peut lui succéder, s’il remplit les conditions pour exercer la fonction, ou vendre l’office, s’il ne les remplit pas. Dans ce cas, il n’y a plus lieu de tenir compte des quarante jours. La patrimonialité des offices sera maintenue jusqu’à la Révolution.

Supprimés à la Révolution (et « remboursés » en assignats), les offices vénaux réapparaissent par la suite sous la Restauration dans un cadre limité à certaines fonctions judiciaires ou para-judiciaires : notaires, avoués, huissiers, avocats aux Conseils, commissaires priseurs... La plupart ont subsisté jusqu’à nos jours.

Conséquences de la patrimonialité des offices

Ce système, qui correspond au goût de sécurité des titulaires, s’avère nettement moins satisfaisant pour l’État.

Le système des offices est un facteur d’ascension sociale particulièrement apprécié par la bourgeoisie. Certains offices ― les plus chers et les plus prestigieux ― permettent même d’accéder à la noblesse (noblesse de robe).

Par le moyen de l’achat et de la revente d’ offices successifs, des descendants d’artisans ― voire de paysans ― peuvent se hisser au sommet de l’État : l’on surnomme les offices « savonnette à vilains ».

Les officiers forment un milieu social homogène [22] dont les membres se recrutent par cooptation et où se forment de véritables dynasties de robins.
L’on peut citer les Talon, les Lamoignon, les d’Aguesseau au Parlement de Paris, les Nicolay à la Chambre des Comptes ...

Inamovibles et propriétaires de leurs charges, les officiers sont très libres à l’égard du pouvoir. Le Roi n’est plus maître de leur recrutement.

Au XVIIIe siècle, les magistrats des cours souveraines n’hésitent pas à fronder le pouvoir. L’esprit de corps est très fort, ce qui diminue parfois l’efficacité de la « savonnette à vilains ».

L’argent joue un grand rôle dans ce système qui procure des ressources au Roi, notamment au plan fiscal (paulette, taxes et emprunts forcés sur les officiers).

Le monarque abuse parfois du système en créant des offices inutiles. De même, le Roi recule parfois devant des réformes administratives qui nécessiteraient des remboursements de charges [23].

Les autres modes de recrutement

La trop grande indépendance acquise par les officiers va entraîner pour la monarchie la nécessité de conserver sous sa dépendance directe un certain nombre d’emplois importants, d’où le recours au système de la commission.

Par ailleurs, les progrès techniques et le développement de la bureaucratie entraîneront l’apparition de nouveaux types d’agents, les ingénieurs et les commis. Ces divers modes de recrutement annoncent la fonction publique moderne.

Les commissaires

Un commissaire est un agent révocable à qui est confiée une mission précise. À la différence des officiers, les commissaires peuvent être destitués ou déplacés à volonté, ce qui assure leur docilité.

La commission résulte d’une lettre de commission. Alors que les lettres de provision d’offices, qui se réfèrent à un statut légal ou coutumier, sont brèves et se bornent à donner le nom du titulaire et de l’office, les lettres de commission sont très détaillées.

En principe, chaque lettre de commission est personnelle. Un officier peut se voir confier une commission.

Il existe deux sortes de commissions :

LES COMMISSIONS ORDINAIRES qui sont constituées par des fonctions que le Roi veut garder sous la main et qu’il délègue à des représentants de son choix.
À l’exception de la justice, l’appareil de la monarchie administrative fonctionne sur ce mode
- Secrétaires d’État,
- Garde des sceaux ― le Chancelier est un officier, quoique son office ne soit pas vénal ―,
- Contrôleur général,
- Conseillers d’État,
- intendants des finances,
- gouverneurs de province,
- intendants,
- premiers présidents des Parlements,
- ambassadeurs....

Il y a aussi des commissaires des guerres et de la marine, chargés de vérifier les dépenses militaires. De même, en ce qui concerne l’ordre dans la capitale, le Lieutenant de police de Paris, ancêtre du Préfet de police, et les commissaires du Châtelet sont des commissaires.

LES COMMISSIONS EXTRAORDINAIRES qui concernent des compétences spécialisées que le Roi délègue à des représentants (par exemple, les membres d’une chambre ardente).

Les commissaires sont les hommes de la monarchie absolue et administrative. Nommés et révoqués à volonté, le Roi les utilise pour les grands emplois depuis le XVIe siècle.

Au XVIIIe siècle, ils servent d’appui au monarque contre les officiers des cours souveraines. De fait, et même si la stabilité de ce personnel favorise la constitution de dynasties de secrétaires d’État ou de conseillers d’État, cette « grande robe du Conseil » ne tombera jamais dans la contestation, à la différence des hauts magistrats des cours souveraines. Son dévouement au service de l’État annonce la haute fonction publique des XIXe et XXe siècles.

Ingénieurs et commis

Au XVIIIe siècle, apparaissent de nouveaux types d’agents, qui ne sont ni des officiers, ni des commissaires. Il s’agit des ingénieurs et des commis.

La naissance des ingénieurs est une conséquence du progrès des sciences et de la nécessité d’une formation adaptée qu’elles impliquent.

En raison des grands travaux du XVIIIe siècle, se développent les corps techniques de l’État :
- École des Ponts et Chaussées (1745),
- École des Mines (1768),
- École militaire (1751).

Toutes ces écoles préparent à l’entrée dans des corps techniques. La sélection se fait par concours.

En outre, à la fin de l’Ancien Régime, avec le développement de la monarchie administrative, les services de l’État ont désormais besoin d’un personnel d’exécution compétent, les commis.

À l’origine, ils font l’objet d’un recrutement quasi-privé : un intendant, un secrétaire d’État recrute lui-même quelques collaborateurs qu’il rémunère sur ses fonds de roulement, et parfois sur ses fonds propres. Puis, la croissance de l’administration impose, notamment au Contrôle Général et au Secrétariat d’État aux Affaires Étrangères, le recrutement de collaborateurs par dizaines, voire par centaines.

Ces commis bénéficient d’une certaine stabilité de l’emploi, d’un traitement et d’une pension de retraite, à l’imitation des invalides de la Marine.

Ils sont hiérarchisés. La direction du service est assumée par des chefs de bureaux, eux-mêmes sous la direction d’un « premier commis ». Le plus souvent, les commis introduisent leurs enfants dans la carrière.

L’État n’a pas le monopole des commis. Les États particuliers des provinces, les intendants et leurs subdélégués, les Trésoriers généraux de la guerre, de la Marine et de la Maison du Roi, et surtout la Ferme Générale, sorte d’administration fiscale privée, dirigent des services opérationnels de plus en plus vastes. L’Encyclopédie dénonce cette administration anonyme et le terme « bureaucratie » apparaît en 1789.

CONCLUSION

La royauté a remplacé les structures féodales héritées de ses origines par un gouvernement moderne. Les ministres et le Conseil se sont avérés des instruments efficaces.

Quant aux modes de recrutement des agents royaux, si le système des offices a présenté des avantages pour l’État monarchique, la trop grande indépendance qu’il assurait aux officiers ― variante ancienne de l’intangibilité des droits acquis réclamés par les fonctionnaires modernes ― a contraint le Roi à les diversifier.

À la fin de l’Ancien Régime, la création des corps de commis et d’ingénieurs trace les nouvelles voies du statut des agents de l’État.

[1Le terme “officier” doit être pris dans le sens de « personne chargée d’une fonction officielle » (non nécessairement militaire : cf. le terme moderne “Office notarial”).

[2« Administrer » (ministrare = servir) est apparu tardivement en français (XVIe siècle) pour signifier s’occuper de quelque chose, ou donner quelque chose (ex : administrer un remède). Au XVIIIe siècle, le mot prend son sens moderne désignant la régulation sociale de l’État. Il remplace l’ancien vocable de “police”.

[3Louis XIV appelle pour le seconder des hommes assez différents, comme Colbert et Louvois. Ainsi aucun ministre ne peut prétendre, même en fait, dominer l’appareil gouvernemental.

[4À cette époque, le Roi étant moins assidu que Louis XIV aux tâches gouvernementales, l’un des ministres (Fleury, Choiseul) joue le rôle de coordinateur au sein de comités de ministres.

[5L’amiral ― qui a connu une éclipse au XVIIe siècle ― et les maréchaux se cantonnent dans le domaine militaire.

[6Actuellement encore, le ministère de la justice est parfois appelé « chancellerie ».

[7L’histoire a retenu le nom de plusieurs chanceliers réformateurs : L’Hospital, d’Aguesseau, Maupeou...

[8Sous Louis XV, il existera un temps un cinquième secrétariat d’État, confié à Bertin, avec pour attribution notable l’agriculture.

[9Ce contreseing d’authentification est distinct du contreseing moderne des actes du Président de la République par lequel les ministres engagent leur responsabilité politique. Curieusement, les actes royaux authentifiés par les secrétaires d’État ont souvent été signés non par le Roi, mais par un « secrétaire de la main » autorisé à imiter la signature royale.

[10Semblancay, disgracié et exécuté en 1527.

[11Ordonnancer = donner un ordre de paiement. En principe, l’ordonnateur n’est pas comptable, c’est-à-dire qu’il ne manie pas lui-même les fonds.

[12Cependant, avec les mêmes fonctions, deux ministres de Louis XVI auront une appellation différente : Turgot (Ministre des Finances) et Necker (Directeur général). Par ailleurs, de 1714 à 1718, le contrôleur général sera remplacé par un conseil, dans le cadre de la polysynodie.

[13Sous Clovis, saint Melaine, évêque de Rennes, serait le premier conseiller du Roi connu.

[14Pour remédier à l’afflux de dossiers émanant de personnes qui veulent être jugées par le souverain, et non par des magistrats, le Roi les confie d’abord à une formation spécialisée de son Conseil au XVe siècle, puis à une juridiction distincte, le Grand Conseil, en 1498. Mais certains plaideurs vont tenter de se soustraire à la juridiction de ce dernier et s’adresser de nouveau directement au Roi, donc à son Conseil.

[15Grands personnages à qui le Roi a conféré un brevet honorifique qui leur permet de prendre séance au Conseil avec voix délibérative.

[16Ces avocats au Conseil sont les ancêtres des actuels avocats au Conseil d’État et à la Cour de Cassation.

[17Comme son nom l’indique, cette formation est, elle-même, subdivisée en séances :
- « Conseil d’État privé » ou « Conseil des parties » : c’est la formation judiciaire du Conseil. Il s’occupe des évocations, des cassations, des révisions, des règlements déjuges.
- « Conseil d’État et des finances » : traite le contentieux administratif et financier.
- « Direction des finances » : ces formations traitent aussi de contentieux financier.

[18Un fauteuil symbolise la présence royale.

[19Par exemple, les prévôts à ferme, qui versaient au Roi une somme pour exploiter une prévôté pendant une durée limitée.

[20Cf. Domat, Œuvres, éd. 1756, t. II, Le Droit public, p. 147.

[21Le nouvel officier doit jurer qu’il n’a pas versé d’argent pour être présenté. Mais, il s’agit d’un artifice, à tel point qu’une taxe est prévue pour obtenir dispense de prêter un faux serment ! Il semble que le Roi tolère ce trafic parce qu’il paie peu et irrégulièrement ses officiers.

[22Un temps, les officiers pensent même devenir un quatrième état, à côté du clergé, de la noblesse et du tiers.

[23Certains historiens considèrent, en outre, que le prix des charges aurait été plus utilement utilisé dans le capitalisme marchand, comme en Angleterre ou en Hollande.


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